2026年6月，西班牙电信德国公司（Telefónica Deutschland）正式宣布将于2028年底彻底关闭2G（GSM）网络，至此德国三大运营商对2G退网时间表达成"2028共识"。这是全球频谱重耕浪潮的最新一环——过去一年间，中国工信部许可中国移动重耕3000MHz以下频段、印度内阁批准从国防与航天部门重耕687MHz频谱，英国、法国、瑞典、奥地利纷纷锁定退网节点。一场以"关闭旧网络、腾挪旧频谱"为核心的二次频谱分配正在重塑全球5G/6G的频率版图，其本质已从"拍卖新频谱"转向"盘活存量资产"。
长期以来，运营商获取新频谱几乎只有一条路径——参加监管机构组织的频谱拍卖，花重金拍下中频段（3.5GHz）或毫米波（26/28GHz）的牌照。但这条路正在变窄：优质中频段资源在多数国家已被瓜分殆尽，新拍卖往往涉及与军方、广播、卫星、Wi-Fi等部门的复杂协调，周期动辄数年；而拍卖价格高企进一步吞噬运营商的资本开支预算。
在这一背景下，"频谱重耕（spectrum refarming）"成为全球监管层与运营商共同青睐的新范式。所谓重耕，是指监管机构允许运营商将已分配但用于2G/3G/4G等老制式的频率资源，重新用于5G甚至未来6G系统。它的核心优势在于：无需拍卖、无需新增牌照费用、无需跨部门协调，运营商只需关闭老网络即可"就地"获得5G频率。
这恰恰解释了为什么2025—2026年全球退网新闻密集爆发：退网不是目的，释放频谱才是目的。运营商关闭一张2G或3G网，换来的往往是900MHz、1800MHz、2100MHz这些"黄金频段"在5G制式下的重生——既能做广覆盖打底，又能提升单站容量，是低频段5G建网最经济的来源。
中国在频谱重耕上的推进力度位居全球前列，且具有鲜明的"行政主导+共建共享"特色。
根据工业和信息化部公开数据，截至目前已累计向中国移动、中国电信、中国联通、中国广电四家基础电信企业许可公众移动通信无线电频率资源带宽1109MHz，其中86.5%可用于5G，中低频段5G频率资源总量位居世界前列。这一数字的背后，正是持续多年的重耕许可在起作用。
最具标志性的是针对中国移动的"3000MHz以下频段"重耕许可。工信部明确许可中国移动重耕其已用于2G/3G/4G系统的3000MHz以下多个频段频率资源，可同时用于5G公众移动通信。3000MHz以下频段（主要是900MHz、1800MHz等）电波传播损耗低、信号传输距离远、网络部署成本低，是国际公认的移动通信主力频段。对中国移动这样基站规模庞大、广覆盖需求强烈的运营商而言，把这些老频段"翻新"为5G，意味着可以用相对较少的新增投资补强农村与室内的5G覆盖。
中国联通早在2022年11月便获工信部批准，将原用于2G/3G/4G的904-915/949-960MHz频段（即900MHz频段）重耕用于5G；中国电信则依托800MHz低频与中国联通900MHz低频协同，结合3.5GHz/2.1GHz中频共建共享。中国移动与中国广电的"700MHz低频+2.6GHz中频"组合，更是中国5G广覆盖的样板。
这一系列重耕许可与退网倒计时形成闭环：许可重耕在政策上为退网扫清障碍，退网在操作上为重耕腾出频谱。全国工业和信息化工作会议已将2025年力争累计建成5G基站450万座以上、推动5G演进与6G技术创新列为目标，而低频重耕正是达成该目标最现实的频率来源。
与中国"行政主导"不同，印度的频谱重耕是一部"跨部委协调"的监管连续剧，且数据极为透明，堪称发展中国家的样板。
2025年1月17日，印度通信部长Jyotiraditya Scindia宣布，由总理莫迪主持的内阁已批准从国防部、印度空间研究组织（ISRO）等多个部委重耕总计687MHz的频谱用于电信。其中328MHz将立即释放，剩余约359MHz将在后续阶段逐步移交。这部分频谱主要位于中频段，将直接进入运营商的5G扩容池，并为未来的6G拍卖铺路。
印度监管逻辑的精妙之处在于把"重耕"与"拍卖"解耦：被重耕出来的频谱并不直接划拨给运营商，而是纳入未来的频谱拍卖池，由市场竞价决定归属。这种做法既尊重了市场化配置原则，又通过行政手段一次性清除了频谱被其他部委"占用"的障碍。Scindia同时指出，移动服务未来需要约2000MHz频谱，687MHz只是第一步，"后续还会有更多"。
但印度的频谱政策并非没有争议，最大的焦点集中在6GHz频段。电信运营商阵营（以COAI为代表）力主将整个6GHz（5925-7125MHz）作为IMT授权频谱拍卖；而以宽带印度论坛（BIF）、科技公司为代表的另一方则主张将其免授权用于Wi-Fi 6E/7。重耕出来的687MHz属于"存量盘活"，而6GHz之争则属于"增量分配"，两者共同构成印度2025—2026年频谱政策的主线。
欧洲是全球退网节奏最分化、也最值得解剖的市场，其内部形成了"激进派"与"务实派"两大阵营。
德国是"集体共识"的代表。 2026年6月，Telefónica Deutschland（O2）正式宣布将于2028年底关闭2G网络，至此德国三大运营商——德国电信（Deutsche Telekom，2028年6月底）、沃达丰德国（Vodafone，2028年）、O2（2028年底）——在2028这个时间点上完成对齐。德国联邦网络局（Bundesnetzagentur）将此作为统一监管框架。三大运营商同步退网，既避免了"最后一个关网者被动承担全国漫游兜底"的窘境，也使腾出的900MHz/1800MHz频谱可以协同重耕。
英国则是"务实妥协"的代表。 根据Ofcom与政府发布的《2G Switch-off Charter》，英国移动行业计划在2025年前关闭3G网络，但2G网络将最迟保留至2033年。这一异常保守的节点并非技术原因，而是源于庞大的物联网存量：英国约有700万块智能电表依赖2G通信，加上智能铁路信号、紧急呼叫、汽车eCall等关键M2M业务，贸然关网将引发系统性风险。Ofcom因此采用"分步、可预期、保护弱势用户"的监管原则，给整个物联网生态留出近十年的迁移窗口。这种"以社会成本倒推技术决策"的做法，与中国、德国的"效率优先"形成鲜明对照。
法国、瑞典、奥地利则呈现中间状态：Orange计划2025年关闭GSM、2030年关闭UMTS；瑞典锁定2026年告别2G；奥地利A1宣布2028年5月31日关闭2G。整个欧洲呈现出"3G先走、2G殿后、2025—2033梯次退出"的清晰节奏。
理解这场全球退网潮，必须看懂"低频段"的商业价值。
低频段（sub-1GHz，如700/800/900MHz）的物理特性决定了它的战略地位：覆盖半径大、穿透能力强、单基站成本低。据业内测算，用900MHz做广覆盖，所需基站数量仅为3.5GHz的1/3到1/4，而室内穿透能力更是高出一个量级。对运营商而言，这意味着农村、山区、地下停车场、电梯轿厢等"老大难"场景，可以靠重耕的低频段低成本覆盖到位。
而中低频段（1—3GHz，如1800MHz/2.1GHz/2.6GHz）则兼具覆盖与容量，是做"打底+扩容"双用途的甜点频段。运营商通过载波聚合（将重耕的低频与现有3.5GHz捆绑），可以在不新增站点的前提下显著提升单用户速率。
正因为如此，谁先完成退网、谁先重耕出干净的频谱，谁就能以更低的CAPEX建成更厚的5G网络。这是退网潮背后真正的资本驱动。
频谱重耕与退网潮对上下游产业链的冲击是结构性的，至少波及四类玩家。
第一，主设备商迎来"老频段焕新"红利。 爱立信、华为、诺基亚、中兴等厂商此前深耕3.5GHz的5G设备，如今必须快速补齐900MHz/1800MHz/2100MHz等老频段的5G NR射频单元产品线。这部分需求"频段杂、单批次小、改造点多"，考验厂商的产品组合宽度与现网改造能力，订单确定性高。
第二，物联网模组厂商被迫"制式迁徙"。 2G退网最直接的受害者是依赖GPRS的存量物联网终端——智能水表、燃气表、POS机、共享单车锁、资产追踪器。这些设备大多按"装上用十年"的模型设计，如今被迫提前迁移到LTE-M/NB-IoT/RedCap。模组厂商如移远、广和通、Sierra Wireless获得替换订单红利，但终端用户（水务、燃气、物流企业）则承担迁移成本。
第三，智能电表/智能铁路等垂直行业面临"合规改造"。 英国700万智能电表的迁移风险已被议会公共账目委员会（PAC）列为重点关切；欧洲eCall车载紧急呼叫系统也需要"新一代eCall"以适配4G/5G语音。这些垂直行业原本不是通信产业链的活跃买家，如今却因退网成为被动投资者。
第四，二手设备与回收市场兴起。 退网释放出海量2G/3G基站与核心网设备，催生翻新、转售、拆解回收的二手市场，部分设备流向亚非拉仍在运营2G的国家，形成一条"技术梯度转移"的灰色但现实的产业链。
退网潮并非全然是赢家通吃。其风险集中在三个"被遗忘的角落"。
其一，国际漫游断点。 来自仍以2G/3G为主的发展中国家游客，进入欧洲后可能面临手机无服务。运营商需要维持漫游网关或提供临时eSIM方案，增加了运营复杂度。
其二，老年与低收入群体的"数字鸿沟"。 持有非VoLTE老款手机的用户，在3G关闭后将彻底丧失语音能力。英国Ofcom专门就此发布用户保护指引，要求运营商在关网前主动触达弱势群体，避免出现"一觉醒来手机变砖"的舆情。
其三，关键基础设施的"沉默依赖"。 智能电表、铁路信号、电梯紧急电话、ATM等系统对2G存在大量"沉默依赖"——它们不在运营商的显性用户列表里，却承载着公共安全。一旦关网时机判断失误，可能引发远超通信行业本身的连锁事故。
| 国家/地区 | 运营商 | 3G关网 | 2G关网 | 释放主要频段 | 监管方式 |
|---|---|---|---|---|---|
| 中国 | 移动/电信/联通/广电 | 推进中 | 重耕已许可 | 900/1800/2100MHz | 工信部行政许可 |
| 印度 | Jio/Airtel/Vi | — | 待定 | 328+359MHz（国防/ISRO） | 重耕入拍卖池 |
| 德国 | DT/Vodafone/O2 | 已基本关闭 | 2028年底 | 900/1800MHz | 联邦网络局协调 |
| 英国 | EE/Vodafone/O2/Three | 2025年前 | 最迟2033 | 900/1800MHz | Ofcom+政府Charter |
| 法国 | Orange/Bouygues/SFR | 2030 | 2025 | 900/2100MHz | ARCEP |
| 瑞典 | Telia/Tele2/Telenor | — | 2026 | 900/1800MHz | PTS |
| 奥地利 | A1/Magenta/Drei | — | 2028年5月 | 900MHz | RTR |
flowchart TD
A[监管机构<br/>工信部/Ofcom/BNetzA] -->|行政许可/Charter| B[频谱重耕许可]
B --> C{运营商决策}
C -->|关闭2G/3G| D[退网操作]
D --> E[释放900/1800/2100MHz]
E --> F[5G NR重耕部署]
F --> G[低频广覆盖+中频扩容]
C -->|保留2G兜底| H[关键M2M/智能电表/铁路]
H --> I[2033等延后节点]
D --> J[产业链冲击]
J --> K[主设备商:老频段焕新]
J --> L[模组厂商:向NB-IoT/RedCap迁徙]
J --> M[二手设备:梯度转移]
G --> N[更低CAPEX的5G/6G网络]
综合来看，2025—2026年的全球频谱重耕浪潮标志着移动通信频谱政策进入"存量时代"。其影响可归纳为三层：
频率层面，全球运营商正从"买新频谱"转向"挖老频谱"，低频段（sub-1GHz）与中低频段（1—3GHz）的5G NR价值被重新发现，3.5GHz不再是5G建网的唯一答案。
监管层面，各国走出三条路径：中国的行政主导重耕、印度的跨部委协调+拍卖、欧洲的市场协调+社会保护。哪条路径更适合本国，取决于物联网存量规模与社会承受力。
产业层面，退网潮既是主设备商与模组厂商的确定性订单来源，也是智能电表、铁路、汽车等垂直行业被迫的"合规改造"催化剂。被腾挪出的千兆级频谱，将成为未来五年5G-A与6G商用的隐形地基——这或许才是这场看似"关旧网"的运动，最深远的意义。
本文由「51学通信」技术团队出品。51学通信由通信行业18年老兵爱卫生（微信ID: gprshome201101）维护，聚焦5G/6G核心网、3GPP标准解读、通信前沿技术深度分析。 出版作品有《5G核心网原理与实践》《IMS原理与实践》等4本通信专业书籍。知识星球「51学通信」提供深度技术答疑和行业洞察。
[!tip] 51学通信知识星球 星主：爱卫生（微信：gprshome201101）——公众号「51学通信」创办者，19 年通信行业运维与讲师经验，著有《GPRS网络信令实例详解》《EPC原理与实践》《5G核心网原理与实践》三本纸质书（各大电商平台有售）。 星球定位：深耕 5G 核心网、IMS、NFV/AI、云原生等 ICT 领域，主打运维岗位与信令分析。 当前规模：5200 篇主题 / 990 个回答，198 元/年。 加入福利：加入星球后请加爱卫生微信，拉您进知识星球年度陪伴与答疑群——不限量回复您的各种问题，另有群内分享。 AI 加持：51学通信知识星球已作为 skill 接入 WorkBuddy，使用 deepseek-4-flash 在海量星球帖子中精准找贴、找视频、找 FAQ 和案例，做总结、找文档和 PPT 等场景全覆盖。